Decline of the Glass – Steagall Act - Decline of the Glass–Steagall Act

Este artigo é sobre o declínio do efeito de Glass – Steagall: legislação, limites e lacunas.

A Lei Glass – Steagall fazia parte da Lei Bancária de 1933 . Ele impôs restrições às atividades que os bancos comerciais e bancos de investimento (ou outras corretoras de valores) poderiam realizar. Ele efetivamente separou essas atividades, de modo que os dois tipos de negócios não puderam se misturar, a fim de proteger o dinheiro do consumidor do uso especulativo. O Banking Act de 1935 esclareceu e alterou a Glass – Steagall.

Com o tempo, as empresas privadas e seus reguladores encontraram novas maneiras de enfraquecer as barreiras previstas na legislação. Eventualmente, as proteções se tornaram muito fracas.

Desde o início, muitos economistas, empresários e políticos não consideraram as restrições produtivas e desejaram eliminá-las por completo. Demorou cerca de 66 anos, mas a legislação acabou por ser completamente revogada. As crises financeiras subsequentes resultaram em tentativas de reviver a legislação e até mesmo de torná-la mais forte do que o inicialmente previsto.

Desenvolvimentos da Glass – Steagall de 1935 a 1991

Os bancos comerciais retiraram-se dos deprimidos mercados de valores mobiliários do início dos anos 1930, antes mesmo que as proibições da Glass-Steagall sobre subscrição e negociação de valores mobiliários se tornassem efetivas. No entanto, essas proibições foram controversas. Um estudo de 1934 sobre a subscrição de títulos por afiliadas de bancos comerciais na década de 1920 concluiu que tal subscrição não era melhor do que a subscrição por empresas que não eram afiliadas a bancos. Esse estudo contestou os críticos da Glass-Steagall, que sugeriram que os mercados de títulos foram prejudicados pela proibição do envolvimento de bancos comerciais. Um estudo de 1942 também descobriu que a subscrição de afiliados de bancos comerciais não era melhor (ou pior) do que a subscrição de afiliados não bancários, mas concluiu que isso significava que era um "mito" que as afiliadas de títulos de bancos comerciais aproveitaram os clientes de bancos para vender "títulos sem valor".

Esforço de "revogação" do senador Glass

Em 1935, o senador Glass tentou revogar a proibição Glass-Steagall de os bancos comerciais subscreverem títulos corporativos. Glass afirmou que a Glass – Steagall prejudicou indevidamente os mercados de títulos ao proibir a subscrição de títulos corporativos por bancos comerciais. A primeira versão aprovada pelo Senado da Lei Bancária de 1935 incluiu a revisão da Glass à Seção 16 da Lei Glass-Steagall para permitir a subscrição bancária de títulos corporativos sujeitos a limitações e regulamentações.

O presidente Roosevelt se opôs a esta revisão da Seção 16 e escreveu a Glass que "os antigos abusos voltariam se a subscrição fosse restaurada de qualquer forma". No comitê de conferência que reconciliou as diferenças entre a Câmara e o Senado aprovou versões da Lei Bancária de 1935, a redação de Glass que altera a Seção 16 foi removida.

Interpretações do Comptroller Saxon's Glass – Steagall

Presidente John F. Kennedy nomeado 's como Controlador da Moeda , James J. Saxon , foi o próximo funcionário público a sério desafiar proibições de Glass-Steagall. Como regulador dos bancos nacionais, Saxon estava preocupado com a posição competitiva dos bancos comerciais. Em 1950, os bancos comerciais detinham 52% dos ativos das instituições financeiras americanas. Em 1960, essa participação havia caído para 38%. Saxon queria expandir os poderes dos bancos nacionais.

Em 1963, o Gabinete do Controlador da Moeda (OCC), liderado pelos saxões, emitiu um regulamento permitindo que os bancos nacionais oferecessem aos clientes de varejo "contas mescladas" com ações ordinárias e outros títulos. Isso permitiu que os bancos oferecessem fundos mútuos a clientes de varejo. Saxon também emitiu decisões que os bancos nacionais poderiam subscrever títulos da receita municipal. Os tribunais determinaram que ambas as ações violaram a Glass – Steagall.

Ao rejeitar vendas bancárias de contas que funcionavam como fundos mútuos, a Suprema Corte explicou em Investment Company Institute v. Camp que teria dado "deferência" ao julgamento do OCC se o OCC tivesse explicado como tais vendas poderiam evitar os conflitos de interesse e outros "riscos sutis" que a Glass-Steagall procurava prevenir e que podiam surgir quando um banco oferecia um produto de títulos a seus clientes de varejo. Mais tarde, os tribunais aplicaram este aspecto da decisão Camp para sustentar as interpretações da Glass-Steagall pelos reguladores bancários federais. Como no caso Camp , essas interpretações pelos reguladores bancários eram questionadas rotineiramente pela indústria de fundos mútuos, por meio do Investment Company Institute, ou pela indústria de valores mobiliários, por meio da Securities Industry Association , na tentativa de impedir a concorrência de bancos comerciais.

Desenvolvimentos de 1966 a 1980

Aumentando as pressões competitivas para os bancos comerciais

Os limites do Regulamento Q sobre as taxas de juros para depósitos a prazo em bancos comerciais, autorizados pelo Banking Act de 1933, tornaram-se "efetivos" pela primeira vez em 1966, quando as taxas de juros de mercado ultrapassaram esses limites. Isso produziu a primeira de várias "restrições de crédito" durante o final dos anos 1960 e ao longo dos anos 1970, quando os depositantes retiraram fundos dos bancos para reinvestir a taxas de juros de mercado mais altas. Quando essa "desintermediação" limitou a capacidade dos bancos de atender às solicitações de empréstimos de todos os seus clientes corporativos, alguns bancos comerciais ajudaram seus "melhores clientes" a estabelecer programas para tomar empréstimos diretamente nos "mercados de capitais", emitindo papel comercial. Com o tempo, os bancos comerciais foram ficando cada vez mais com qualidade de crédito inferior, ou mais especulativos, tomadores de empréstimos corporativos que não podiam tomar empréstimos diretamente nos " mercados de capitais ".

Eventualmente, empresas com qualidade de crédito ainda mais baixa e (indiretamente por meio de " securitização ") consumidores conseguiram tomar empréstimos nos mercados de capitais, pois as melhorias na tecnologia de comunicação e informação permitiram que os investidores avaliassem e investissem em uma gama mais ampla de tomadores de empréstimos. Os bancos começaram a financiar hipotecas residenciais por meio de securitização no final dos anos 1970. Durante a década de 1980, os bancos e outros credores usaram securitizações para fornecer financiamento aos " mercados de capitais " para uma ampla gama de ativos que antes eram financiados por empréstimos bancários. Ao perder "seu status preeminente como intermediários especializados para a coleta, processamento e análise de informações relacionadas a extensões de crédito", os bancos foram cada vez mais "contornados" como "depositantes" tradicionais investidos em títulos que substituíram os empréstimos bancários.

Em 1977, a Merrill Lynch introduziu uma "conta de gerenciamento de caixa" que permitia aos clientes de corretagem assinarem cheques sobre fundos mantidos em uma conta do mercado financeiro ou sacados de uma " linha de crédito " fornecida pela Merrill. A Securities and Exchange Commission (SEC) determinou que os fundos do mercado monetário poderiam "resgatar" as ações dos investidores a um "valor patrimonial líquido" estável de $ 1, apesar das flutuações diárias no valor dos títulos detidos pelos fundos. Isso permitiu que os fundos do mercado monetário se tornassem "quase-dinheiro", à medida que os "investidores" emitiam cheques ("ordens de resgate") nessas contas, da mesma forma que os "depositantes" emitiam cheques em contas correntes tradicionais fornecidas por bancos comerciais.

Também na década de 1970, poupanças e empréstimos, que não eram restringidos pela Glass-Steagall além da Seção 21, foram autorizados a oferecer " ordem negociável de contas de saque " (contas NOW). Tal como acontece com as contas do mercado monetário, essas contas funcionavam de forma muito semelhante a contas correntes, permitindo ao depositante solicitar pagamentos de uma "conta de poupança".

Helen Garten concluiu que a "regulamentação tradicional" dos bancos comerciais estabelecida pelo Banking Act de 1933, incluindo Glass-Steagall, falhou quando as empresas não bancárias e os "mercados de capitais" foram capazes de fornecer substitutos para empréstimos e depósitos bancários, reduzindo assim a lucratividade de Banco comercial. Richard Vietor concordou que a regulação bancária tradicional era incapaz de proteger os bancos comerciais da concorrência não bancária. No entanto, ele observou que a instabilidade econômica e financeira significativa começou em meados da década de 1960. Isso desacelerou o crescimento econômico e a poupança, o que reduziu a demanda e a oferta de crédito; também induziu inovações financeiras que prejudicaram os bancos comerciais.

Hyman Minsky concordou que a instabilidade financeira voltou em 1966 e só foi restringida nos 15 anos seguintes através do Federal Reserve Board "crunches de crédito" para combater a inflação seguidos por resgates de " emprestador de último recurso " dos preços dos ativos que produziram nova inflação. Minsky descreveu períodos de piora cada vez maiores de inflação seguidos de desemprego, à medida que o ciclo de resgates seguido de crises de crédito se repetia. Minsky, no entanto, apoiou a regulamentação bancária tradicional e defendeu mais controles das finanças para "promover organizações menores e mais simples com maior peso para o financiamento direto". Escrevendo de uma " perspectiva neo-keynesiana " semelhante , Jan Kregel concluiu que, após a Segunda Guerra Mundial, as empresas financeiras não regulamentadas, apoiadas por ações regulatórias, desenvolveram meios para fornecer produtos bancários ("liquidez e acomodação para empréstimos") mais baratos do que os comerciais bancos através do "mercado de capitais". Kregel argumentou que isso levou os reguladores bancários a eliminar as restrições da Glass-Steagall para permitir que os bancos "duplicassem essas estruturas" usando os mercados de capitais "até que não houvesse praticamente nenhuma diferença nas atividades dos bancos comerciais e bancos de investimento segurados pelo FDIC."

O controlador Saxon temia pela viabilidade competitiva dos bancos comerciais no início dos anos 1960. A evolução dos "mercados de capitais" na década de 1970 aumentou a vulnerabilidade dos bancos comerciais aos concorrentes não bancários. Conforme descrito abaixo, essa competição aumentaria na década de 1980.

Desenvolvimentos regulatórios e congressuais limitados

Em 1967, o Senado aprovou o primeiro de vários projetos de lei que teriam revisado a Seção 16 de Glass-Steagall para permitir que os bancos subscrevessem títulos da receita municipal. Em 1974, o OCC autorizou os bancos nacionais a fornecer "serviços de investimento automático", o que permitiu aos clientes bancários autorizar retiradas regulares de uma conta de depósito para comprar títulos identificados. Em 1977, a equipe do Federal Reserve Board concluiu que a Glass – Steagall permitia que os bancos colocassem commercial papers de forma privada . Em 1978, o Bankers Trust começou a fazer essas colocações. Conforme descrito abaixo, em 1978, o OCC autorizou um banco nacional a colocar títulos emitidos de forma privada para vender hipotecas residenciais em uma securitização

Os bancos comerciais, no entanto, ficaram frustrados com as contínuas restrições impostas pela Glass-Steagall e outras leis bancárias. Depois que muitas das decisões da Comptroller Saxon concedendo maiores poderes aos bancos nacionais foram contestadas ou anuladas pelos tribunais, as firmas de banco comercial conseguiram expandir suas atividades não relacionadas a títulos por meio da "holding one bank". Como o Bank Holding Company Act limitava apenas as atividades não bancárias de empresas que possuíam dois ou mais bancos comerciais, "uma holding bancária" poderia ter participações em qualquer tipo de empresa que não as corretoras cobertas pelo Glass – Steagall Seção 20. Essa "brecha" no Bank Holding Company Act foi encerrado por uma emenda de 1970 para aplicar a lei a qualquer empresa que possuía um banco comercial. O desejo contínuo da firma de banco comercial por maiores poderes recebeu apoio quando Ronald Reagan se tornou presidente e nomeou reguladores bancários que compartilhavam uma "atitude em relação à desregulamentação do setor financeiro".

Desenvolvimentos da administração Reagan

Banco estatal não membro e "brechas" de banco não bancário

Em 1982, sob a presidência de William Isaac , o FDIC emitiu uma "declaração de política" que os bancos não membros do Federal Reserve licenciados pelo estado poderiam estabelecer subsidiárias para subscrever e negociar títulos. Também em 1982, o OCC, sob o controle do Controlador C. Todd Conover , aprovou a empresa de fundos mútuos Dreyfus Corporation e o varejista Sears estabelecendo subsidiárias "bancárias não bancárias" que não eram cobertas pelo Bank Holding Company Act. O Conselho do Federal Reserve, liderado pelo presidente Paul Volcker , pediu ao Congresso que anulasse as ações do FDIC e do OCC por meio de uma nova legislação.

A ação da FDIC confirmou que a Glass – Steagall não restringiu as afiliações entre um banco estatal não membro do Sistema de Reserva Federal e firmas de valores mobiliários, mesmo quando o banco era segurado pela FDIC. As leis estaduais diferiam na maneira como regulamentavam as afiliações entre bancos e corretoras de valores. Na década de 1970, os bancos estrangeiros aproveitaram-se disso para estabelecer filiais em estados que permitiam tais afiliações. Embora o Ato de Bancos Internacionais de 1978 tenha trazido filiais de bancos estrangeiros recentemente estabelecidos nos Estados Unidos sob a Glass – Steagall, os bancos estrangeiros com filiais existentes nos Estados Unidos foram "adquiridos" e autorizados a reter seus investimentos existentes. Por meio dessa "brecha", o Credit Suisse conseguiu deter o controle da First Boston , uma importante firma de valores mobiliários dos Estados Unidos.

Após a ação do FDIC, os comentaristas temiam que os grandes bancos comerciais deixassem o Sistema de Reserva Federal (depois de se converterem para uma licença estadual se fossem bancos nacionais) para se livrarem das restrições de afiliação Glass-Steagall, já que grandes bancos comerciais pressionavam os estados para permitir o comércio atividades de banco de investimento bancário.

A ação do OCC baseou-se em uma "brecha" no Bank Holding Company Act (BHCA) que significava que uma empresa só se tornaria uma "holding bancária" supervisionada pelo Conselho do Federal Reserve se possuísse um "banco" que fizesse "empréstimos comerciais" ( ou seja, empréstimos para empresas) e forneceu "depósitos à vista" (ou seja, contas correntes). Um "banco não bancário" poderia ser estabelecido para fornecer contas correntes (mas não empréstimos comerciais) ou empréstimos comerciais (mas não contas correntes). A empresa proprietária do banco não bancário não seria uma holding bancária limitada a atividades "intimamente relacionadas ao setor bancário". Isso permitiu que a Sears , GE e outras empresas comerciais possuíssem "bancos não bancários".

As restrições de afiliação da Glass – Steagall se aplicavam se o banco não bancário fosse um banco nacional ou de outra forma um membro do Sistema de Reserva Federal. A permissão do OCC para que a Dreyfus possuísse um "banco não bancário" licenciado nacionalmente foi baseada na conclusão do OCC de que a Dreyfus, como uma empresa de fundos mútuos, ganhava apenas uma pequena quantia de sua receita por meio da subscrição e distribuição de ações em fundos mútuos. Duas outras firmas de valores mobiliários, J. & W. Seligman & Co. e Prudential-Bache , estabeleceram bancos não membros do Sistema de Reserva Federal licenciados pelo estado para evitar as restrições da Glass-Steagall nas afiliações entre bancos membros e corretoras de valores.

Resposta legislativa

Embora Paul Volcker e o Federal Reserve Board procurassem legislação que anulasse as ações do FDIC e do OCC, eles concordaram que as afiliadas dos bancos deveriam ter poderes mais amplos sobre os títulos. Eles apoiaram um projeto de lei patrocinado pelo presidente do Comitê Bancário do Senado, Jake Garn (R-UT), que teria alterado a Seção 20 do Glass – Steagall para cobrir todos os bancos segurados pela FDIC e permitir que as afiliadas dos bancos subscrevessem e negociassem com fundos mútuos, títulos de receita municipal, comerciais papel e títulos lastreados em hipotecas. Em 13 de setembro de 1984, o Senado aprovou o projeto de lei Garn em uma votação de 89-5, mas a Câmara controlada pelos democratas não deu seguimento ao projeto.

Em 1987, entretanto, o Senado (com uma nova maioria do Partido Democrata) juntou-se à Câmara para aprovar a Lei Bancária de Igualdade Competitiva de 1987 (CEBA). Embora lidando principalmente com a crise de poupança e empréstimo , o CEBA também estabeleceu uma moratória até 1º de março de 1988, nas ações do regulador bancário para aprovar atividades bancárias ou de títulos de afiliados, aplicou as restrições de afiliação das Seções 20 e 32 do Glass – Steagall a todos os bancos segurados pelo FDIC durante a moratória, e eliminou a brecha de "banco não bancário" para novos bancos segurados pelo FDIC (quer eles recebessem depósitos à vista ou fizessem empréstimos comerciais), exceto empresas de empréstimos industriais. Os "bancos não bancários" existentes, no entanto, foram "garantidos" para que pudessem continuar a operar sem se tornarem sujeitos às restrições do BHCA.

O CEBA pretendia dar tempo para o Congresso (em vez dos reguladores bancários) revisar e resolver as questões Glass-Steagall de atividades de títulos bancários. O senador William Proxmire (D-WI), o novo presidente do Comitê Bancário do Senado, abordou este tópico em 1987.

Debate de competitividade internacional

Wolfgang Reinicke argumenta que a "revogação" do Glass – Steagall ganhou apoio inesperado do Congresso em 1987 porque os grandes bancos argumentaram com sucesso que o Glass – Steagall impediu os bancos americanos de competir internacionalmente. Com o argumento alterado de preservação da lucratividade dos grandes bancos comerciais para preservação da "competitividade" dos bancos americanos (e da economia americana), o senador Proxmire reverteu sua oposição anterior à reforma Glass-Steagall. Proxmire patrocinou um projeto de lei que teria revogado as Seções 20 e 32 da Glass – Steagall e substituído essas proibições por um sistema para regular (e limitar a quantidade de) atividades de títulos de afiliados de bancos. Ele declarou Glass – Steagall um "dinossauro protecionista".

Em 1985, os bancos comerciais forneciam 26% dos empréstimos de curto prazo para grandes empresas, em comparação com 59% em 1974. Embora os bancos citassem essas estatísticas para ilustrar o "declínio do banco comercial", Reinicke argumenta que o fator mais influente no Congresso a favor da revogação da Glass-Steagall "foi o declínio dos bancos americanos nas classificações internacionais. Em 1960, seis dos dez maiores bancos eram sediados nos Estados Unidos, em 1980 apenas dois bancos sediados nos Estados Unidos estavam entre os dez primeiros e, em 1989, nenhum estava entre os vinte e cinco primeiros.

No final da década de 1980, o Reino Unido e o Canadá encerraram suas históricas separações entre bancos comerciais e bancos de investimento. Os críticos de Glass-Steagall observaram com desdém que apenas a legislação japonesa imposta pelos americanos durante a ocupação do Japão impediu os Estados Unidos de ficarem sozinhos na separação das duas atividades.

Conforme observado acima, mesmo nos Estados Unidos dezessete bancos estrangeiros estavam livres dessa restrição Glass-Steagall porque haviam estabelecido filiais licenciadas pelo estado antes que o Ato Bancário Internacional de 1978 trouxesse novas filiais de bancos estrangeiros nos Estados Unidos sob a Glass-Steagall. Da mesma forma, como os principais países estrangeiros não separavam os bancos de investimento e comercial, os bancos comerciais dos EUA podiam subscrever e negociar títulos por meio de filiais fora dos Estados Unidos. Paul Volcker concordou que, "falando amplamente", não fazia sentido que os bancos comerciais dos EUA pudessem subscrever títulos na Europa, mas não nos Estados Unidos.

Status de 1987 do debate Glass-Steagall

Ao longo das décadas de 1980 e 1990, os estudiosos publicaram estudos argumentando que a subscrição de afiliados de bancos comerciais durante a década de 1920 não era pior, ou era melhor, do que a subscrição por corretoras de valores não afiliadas a bancos e que os bancos comerciais foram fortalecidos, não prejudicados, por afiliados de valores mobiliários. De forma mais geral, os pesquisadores atacaram a ideia de que "empresas de serviços financeiros integrados" haviam desempenhado um papel na criação da Grande Depressão ou no colapso do sistema bancário dos Estados Unidos na década de 1930. Se fosse "discutível" se o Glass-Steagall era justificado na década de 1930, era mais fácil argumentar que o Glass-Steagall não servia a nenhum propósito legítimo quando a distinção entre atividades bancárias comerciais e de investimento tinha sido borrada pelos "desenvolvimentos do mercado" desde 1960.

Junto com a "brecha" do "banco não bancário" das limitações do BHCA, na década de 1980 a "brecha" da "economia unitária" tornou-se proeminente como um meio para as empresas comerciais e de valores mobiliários fornecerem produtos bancários (ou "quase bancários"). A Lei da Empresa Holding de Poupança e Empréstimo (SLHCA) permitia que qualquer empresa tivesse uma única poupança e empréstimo. Apenas as empresas que possuíam duas ou mais poupanças e empréstimos estavam limitadas a negócios relacionados à economia. Já em 1973, o First Chicago Bank identificou a Sears como seu verdadeiro concorrente. O CEO do Citicorp , Walter Wriston, chegou à mesma conclusão nos anos 1970. Em 1982, usando a "economia unitária" e as "brechas" do "banco não bancário", a Sears construiu a "Sears Financial Network", que combinava contas "Super NOW" e empréstimos hipotecários por meio de uma grande poupança e empréstimo com sede na Califórnia, o Discover Cartão emitido por um "banco não bancário" como cartão de crédito, corretora de valores mobiliários por Dean Witter Reynolds , seguro residencial e de automóveis por Allstate e corretora de imóveis por Coldwell Banker . Em 1984, entretanto, Walter Wriston concluiu que "o banco do futuro já existe e se chama Merrill Lynch ". Em 1986, quando grandes holdings bancárias ameaçaram interromper a operação de bancos comerciais para obter as "vantagens competitivas" desfrutadas pela Sears e Merrill Lynch, o presidente da FDIC, William Seidman, advertiu que isso poderia criar "caos".

Em uma "questão breve" de 1987, o Serviço de Pesquisa do Congresso (CRS) resumiu "alguns dos" principais argumentos

para preservar Glass – Steagall como:

  1. Os conflitos de interesse caracterizam a concessão de crédito (comodato) e a utilização do crédito (investimento) pela mesma entidade, o que originou os abusos que originaram a Lei.
  2. As instituições depositárias possuem enorme poder financeiro, em virtude de seu controle do dinheiro de outras pessoas; sua extensão deve ser limitada para garantir solidez e competição no mercado de fundos, sejam empréstimos ou investimentos.
  3. As atividades com valores mobiliários podem ser arriscadas, levando a enormes perdas. Essas perdas podem ameaçar a integridade dos depósitos. Por sua vez, o Governo garante depósitos e pode ser obrigado a pagar grandes quantias se as instituições depositárias entrarem em colapso em resultado de perdas de títulos.
  4. As instituições depositárias devem ser administradas para limitar o risco. Seus administradores, portanto, podem não estar condicionados a operar com prudência em negócios de títulos mais especulativos. Um exemplo é a quebra de fundos de investimento imobiliário patrocinados por holdings bancárias há uma década.

e contra a preservação do Glass – Steagall como:

  1. As instituições depositárias agora operam em mercados financeiros "desregulamentados", nos quais as distinções entre empréstimos, títulos e depósitos não são bem definidas. Eles estão perdendo quotas de mercado para corretoras de valores que não são tão estritamente regulamentadas e para instituições financeiras estrangeiras que operam sem muitas restrições da lei.
  2. Os conflitos de interesse podem ser evitados aplicando-se a legislação contra eles e separando as funções de empréstimo e crédito por meio da formação de subsidiárias distintamente separadas de empresas financeiras.
  3. As atividades de títulos que as instituições depositárias procuram são de baixo risco por sua própria natureza e reduziriam o risco total das organizações que os oferecem - por meio da diversificação.
  4. Em grande parte do resto do mundo, as instituições depositárias operam simultaneamente e com sucesso nos mercados bancário e de valores mobiliários. As lições aprendidas com sua experiência podem ser aplicadas à nossa estrutura e regulamentação financeiras nacionais.

Refletindo a importância do argumento da "competitividade internacional", um relatório separado do CRS afirmava que os bancos estavam "perdendo participações de mercado históricas de suas principais atividades para concorrentes nacionais e estrangeiros que são menos restritos".

Separadamente, o General Accounting Office (GAO) submeteu a um subcomitê da Câmara um relatório revisando os benefícios e riscos da "revogação Glass-Steagall". O relatório recomendou uma "abordagem em fases" usando uma "estrutura organizacional de holding" se o Congresso escolher "revogar". Observando que Glass-Steagall "já havia sofrido erosão e a erosão provavelmente continuará no futuro", explicou o GAO, "enfrentar a questão da revogação de Glass-Steagall representa uma oportunidade de abordar sistemática e racionalmente as mudanças na estrutura regulatória e legal que são necessários para melhor atender às realidades do mercado. " O GAO advertiu que a omissão do Congresso em agir era "potencialmente perigoso" ao permitir uma "continuação da integração desigual das atividades bancárias comerciais e de investimento".

Enquanto o Congresso estava considerando a Lei de Modernização Financeira Proxmire em 1988, a Comissão das Comunidades Européias propôs uma "Segunda Diretriz Bancária" que entrou em vigor no início de 1993 e previa a combinação de bancos comerciais e de investimento em toda a Comunidade Econômica Européia . Enquanto a lei dos Estados Unidos buscava isolar os bancos das atividades de títulos, a Segunda Diretiva representou a conclusão da União Europeia de que as atividades de títulos diversificaram o risco bancário, fortalecendo os ganhos e a estabilidade dos bancos.

O Senado aprovou a Lei de Modernização Financeira Proxmire de 1988 em uma votação de 94-2. A Câmara não aprovou um projeto de lei semelhante, em grande parte por causa da oposição do deputado John Dingell (D-MI), presidente do Comitê de Comércio e Energia da Câmara.

Afiliados da seção 20

Em abril de 1987, o Federal Reserve Board aprovou as holdings bancárias Bankers Trust , Citicorp e JP Morgan & Co. estabelecendo subsidiárias ("afiliadas da Seção 20") para subscrever e negociar títulos lastreados em hipotecas residenciais , títulos de receita municipal e papel comercial . A Seção 20 da Glass – Steagall proibia um banco de se afiliar a uma empresa "principalmente envolvida" na subscrição e negociação de valores mobiliários. O Conselho decidiu que isso significava que a Seção 20 permitia que uma afiliada de um banco ganhasse 5% de sua receita de subscrição e negociação desses tipos de títulos que não eram "títulos elegíveis para bancos", sujeitos a várias restrições, incluindo "firewalls" para separar um banco comercial de sua afiliada da Seção 20. Três meses depois, o Conselho acrescentou "títulos lastreados em ativos" lastreados em pools de contas de cartão de crédito ou outros "ativos de financiamento ao consumidor" à lista de "títulos inelegíveis para bancos" que um afiliado da Seção 20 poderia subscrever. As holdings bancárias, e não os bancos comerciais diretamente, eram proprietárias dessas afiliadas da Seção 20.

Em 1978, o Federal Reserve Board autorizou holdings bancárias a estabelecer afiliadas de títulos que subscrevessem e negociassem títulos do governo e outros títulos elegíveis para bancos. O presidente do Conselho do Federal Reserve, Paul Volcker, apoiou o Congresso emendando a Glass-Steagall para permitir que tais afiliados subscrevam e negociassem uma quantidade limitada de títulos não elegíveis para bancos, mas não títulos corporativos. Em 1987, Volcker observou especificamente (e aprovou o resultado) que isso significaria que apenas os bancos com grandes atividades de títulos do governo poderiam ter afiliados que subscreveriam e negociariam em um volume significativo de "títulos inelegíveis para bancos". Um afiliado da Seção 20 com um grande volume de receita relacionada a títulos do governo seria capaz de obter uma quantia significativa de receita "não qualificada para o banco" sem que mais de 5% de sua receita geral viesse de atividades não qualificadas para o banco. Volcker discordou, entretanto, que a Diretoria tinha autoridade para permitir isso sem uma emenda à Lei Glass-Steagall. Citando essa preocupação, Volcker e seu colega Governador do Federal Reserve, Wayne Angell, discordaram das ordens de afiliados da Seção 20.

O senador Proxmire criticou as ordens dos afiliados da Seção 20 do Federal Reserve Board, por desafiarem o controle do Congresso sobre Glass-Steagall. As ordens do Conselho significavam que a Glass-Steagall não impedia os bancos comerciais de se afiliarem a corretoras de títulos que subscreviam e negociassem "títulos não elegíveis para bancos", contanto que a atividade fosse "executada em uma subsidiária separada e limitada em montante".

Depois que a Lei de Modernização Financeira de Proxmire de 1988 não se tornou lei, o senador Proxmire e um grupo de colegas democratas seniores membros do Comitê Bancário da Câmara (incluindo o futuro Membro de Classificação do Comitê John LaFalce (D-NY) e o futuro Presidente do Comitê Barney Frank (D-MA) ) escreveu ao Federal Reserve Board recomendando a expansão dos poderes de subscrição das afiliadas da Seção 20. Expressando sentimentos que o representante James A. Leach (R-IA) repetiu em 1996, Proxmire declarou "O Congresso falhou em fazer o trabalho" e "agora é hora de o Fed intervir".

Seguindo a carta do senador Proxmire, em 1989 o Conselho do Federal Reserve aprovou as afiliadas da Seção 20 subscrevendo títulos de dívida corporativa e aumentou de 5% para 10% a porcentagem de sua receita que uma afiliada da Seção 20 poderia ganhar com atividades "inelegíveis para bancos". Em 1990, o Conselho aprovou a subscrição de ações corporativas do JP Morgan & Co .. Com os braços bancários comerciais (JP Morgan & Co.) e de investimento ( Morgan Stanley ) da velha "House of Morgan" subscrevendo títulos corporativos e ações, Wolfgang Reinicke concluiu que o pedido do Federal Reserve Board significava que ambas as empresas agora competiam em "um único mercado financeiro que oferece produtos bancários comerciais e de investimento ", que" Glass-Steagall procurou descartar. " Reinicke descreveu isso como "a revogação de fato do Glass – Steagall".

Nenhuma ordem do Federal Reserve Board foi necessária para que o Morgan Stanley entrasse nesse "mercado financeiro único". O Glass – Steagall apenas proibiu os bancos de investimento de receber depósitos, não de fazer empréstimos comerciais, e a proibição de receber depósitos "foi contornada pelo desenvolvimento de equivalentes de depósito", como o fundo do mercado monetário. Glass – Steagall também não impediu os bancos de investimento de se afiliarem a bancos não bancários ou de poupança e empréstimos. Citando essa "desigualdade" competitiva, antes que o Conselho do Federal Reserve aprovasse quaisquer afiliados da Seção 20, quatro grandes holdings bancárias que eventualmente receberam aprovações de afiliados da Seção 20 (Chase, JP Morgan, Citicorp e Bankers Trust) ameaçaram desistir de seus alvarás bancários se não tivessem maiores poderes de valores mobiliários. Após as aprovações do Federal Reserve Board das afiliadas da Seção 20, um comentarista concluiu que a "parede" Glass-Steagall entre a banca comercial e "os títulos e negócios de investimento" era "porosa" para os bancos comerciais e "inexistente para banqueiros de investimento e outras entidades não bancárias. "

Conselho da Reserva Federal liderado por Greenspan

Alan Greenspan substituiu Paul Volcker como presidente do Conselho do Federal Reserve quando Proxmire enviou sua carta de 1988 recomendando ao Conselho do Federal Reserve expandir os poderes de subscrição das afiliadas da Seção 20. Greenspan testemunhou ao Congresso em dezembro de 1987, que o Conselho do Federal Reserve apoiou a revogação do Glass-Steagall. Embora Paul Volcker "tivesse mudado sua posição" sobre a reforma Glass-Steagall "consideravelmente" durante os anos 1980, ele ainda era "considerado um conservador entre os membros do conselho". Com Greenspan como presidente, o Conselho do Federal Reserve "falou a uma só voz" ao se juntar ao FDIC e ao OCC ao pedir a revogação do Glass-Steagall.

Em 1987, a "revogação" da Glass-Steagall passou a significar a revogação das Seções 20 e 32. O Conselho do Federal Reserve apoiou a "revogação" da Glass-Steagall "na medida em que impede que as holdings bancárias sejam afiliadas a empresas envolvidas na subscrição e negociação de títulos Atividades." O Conselho não propôs a revogação da Seção 16 ou 21 do Glass Steagall. As holdings bancárias, por meio de subsidiárias capitalizadas separadamente, e não os próprios bancos comerciais diretamente, exerceriam os novos poderes de valores mobiliários.

Bancos e holdings bancárias já haviam obtido importantes aprovações regulatórias para atividades de títulos antes de Paul Volcker se aposentar como Presidente do Conselho do Federal Reserve em 11 de agosto de 1987. Além das autorizações do Conselho para afiliados da Seção 20 e para colocações privadas de bancos de papel comercial, por Os reguladores bancários federais de 1987 autorizaram bancos ou suas afiliadas a (1) patrocinar empresas de investimento fechado , (2) patrocinar fundos mútuos vendidos a clientes em contas de aposentadoria individuais , (3) fornecer corretagem de serviço completo aos clientes (ou seja, aconselhamento e corretagem), e (4) vender ativos bancários por meio de "securitizações".

Em 1982, E. Gerald Corrigan , presidente do Federal Reserve Bank de Minneapolis e um colega próximo de Volcker, publicou um influente ensaio intitulado "Os bancos são especiais?" no qual ele argumentou que os bancos deveriam estar sujeitos a restrições especiais sobre afiliações porque gozam de benefícios especiais (por exemplo, seguro de depósito e facilidades de empréstimo do Federal Reserve Bank) e têm responsabilidades especiais (por exemplo, operar o sistema de pagamento e influenciar a oferta de moeda). O ensaio rejeitou o argumento de que é "fútil e desnecessário" distinguir entre os vários tipos de empresas na "indústria de serviços financeiros".

Embora o depoimento de Paul Volcker de janeiro de 1984 ao Congresso repetisse que os bancos são "especiais" em desempenhar "um papel único e crítico no sistema financeiro e na economia", ele ainda testemunhou em apoio às filiais de bancos que subscrevem títulos que não sejam títulos corporativos. Em seu Relatório Anual de 1986, o Conselho do Federal Reserve, dirigido por Volcker, recomendou que o Congresso permitisse às holdings bancárias subscrever títulos de receita municipal, títulos lastreados em hipotecas, papel comercial e fundos mútuos e que o Congresso "realizasse audiências ou outros estudos na área de subscrição corporativa . " Conforme descrito acima, na década de 1930, os defensores da Glass-Steagall alegaram que a subscrição de títulos corporativos por afiliadas de bancos criava "conflitos de interesse".

No início de 1987, E. Gerald Corrigan, então presidente do Federal Reserve Bank de Nova York , recomendou uma "revisão" legislativa para permitir "holdings financeiras" que forneceriam "a tempo" serviços bancários, de valores mobiliários e de seguros (conforme autorizado por o GLBA 12 anos depois). Em 1990, Corrigan testemunhou ao Congresso que rejeitou o "status quo" e recomendou permitir que os bancos entrassem no "negócio de títulos" por meio de empresas holding de serviços financeiros.

Em 1991, Paul Volcker testemunhou ao Congresso em apoio à proposta da Administração Bush de revogar as Seções 20 e 32 do Glass-Steagall. Volcker rejeitou a proposta da Administração Bush de permitir afiliações entre bancos e firmas comerciais (isto é, firmas não financeiras) e acrescentou essa legislação permitir aos bancos maiores poderes de seguro "poderia ser adiado para uma data posterior."

Ação do Congresso de 1991 e "firewalls"

Paul Volcker deu seu depoimento em 1991 enquanto o Congresso considerava a revogação das seções 20 e 32 do Glass-Steagall como parte de uma proposta mais ampla do governo Bush para reformar a regulamentação financeira. Em reação aos "desenvolvimentos do mercado" e às decisões regulatórias e judiciais que "homogeneizaram" os bancos comerciais e de investimento, o representante Edward J. Markey (D-MA) escreveu um artigo de 1990 argumentando "O Congresso deve emendar o Glass-Steagall". Como presidente de um subcomitê do Comitê de Energia e Comércio da Casa , Markey se uniu ao presidente do Comitê, Dingell, na oposição à Lei de Modernização Financeira Proxmire de 1988. Em 1990, entretanto, Markey afirmou que a Glass – Steagall havia "perdido muito de sua eficácia" por meio de desenvolvimentos de mercado, regulatórios e judiciais que "eram equivalentes a uma revogação incremental e mal coordenada" da Glass – Steagall. Para corrigir essa "desarmonia", Markey propôs substituir as "proibições" de Glass – Steagall por "regulamentação". Depois que o Comitê de Bancos da Câmara aprovou um projeto de lei revogando as Seções 20 e 32 de Glass – Steagall, o Representante Dingell novamente interrompeu a ação da Câmara. Ele chegou a um acordo com o presidente do Comitê Bancário, Henry B. Gonzalez (D-TX), para inserir no projeto de lei "firewalls" que os bancos afirmam impedir a concorrência real entre bancos e corretoras de valores. O setor bancário se opôs fortemente ao projeto dessa forma, e a Câmara o rejeitou. O debate na Câmara revelou que o Congresso pode concordar em revogar as Seções 20 e 32 ao mesmo tempo em que está dividido sobre como as afiliações de bancos a corretoras de valores devem ser regulamentadas.

Desenvolvimentos de produtos bancários dos anos 1980 e 1990

Ao longo das décadas de 1980 e 1990, enquanto o Congresso considerava a possibilidade de "revogar" o Glass-Steagall, os bancos comerciais e suas afiliadas se engajaram em atividades que os comentaristas posteriormente vincularam à crise financeira de 2007-2008 .

Securitização, CDOs e crédito "subprime"

Em 1978, o Bank of America emitiu o primeiro título lastreado em hipotecas residenciais que securitizou hipotecas residenciais não garantidas por uma empresa patrocinada pelo governo ("private label RMBS"). Também em 1978, o OCC aprovou um banco nacional, como o Bank of America, emitindo certificados de passagem que representam interesses em hipotecas residenciais e distribuindo tais títulos lastreados em hipotecas para investidores em uma colocação privada . Em 1987, o OCC determinou que o Security Pacific Bank poderia "vender" ativos por meio de "securitizações" que transferiam "fluxos de caixa" desses ativos para os investidores e também distribuir em uma oferta pública registrada os títulos lastreados em hipotecas residenciais emitidos na securitização. Isso permitiu que os bancos comerciais adquirissem ativos para "venda" por meio de securitizações sob o que mais tarde foi denominado o modelo bancário "originar para distribuir".

O OCC determinou que o poder de um banco nacional de vender seus ativos significava que um banco nacional poderia vender um pool de ativos em uma securitização e até mesmo distribuir os títulos que representavam a venda, como parte do "negócio bancário". Isso significava que os bancos nacionais podiam subscrever e distribuir títulos representativos dessas vendas, embora a Glass – Steagall geralmente proibisse um banco nacional de subscrever ou distribuir títulos não governamentais (ou seja, títulos não "elegíveis para bancos"). Os tribunais federais mantiveram a aprovação do OCC das atividades de securitização da Security Pacific, com a Suprema Corte se recusando em 1990 a revisar uma decisão do Segundo Circuito de 1989 que sustentou a ação do OCC. Ao argumentar que a "revogação" do GLBA da Glass-Steagall não desempenhou nenhum papel na crise financeira de 2007-2008, Melanie Fein observa que os tribunais confirmaram em 1990 o poder dos bancos de securitizar seus ativos sob a Glass-Steagall.

O Segundo Circuito afirmou que os bancos vinham securitizando seus ativos por "dez anos" antes da aprovação do OCC em 1987 da securitização da Security Pacific. Como observado acima, o OCC aprovou tal atividade em 1978. Jan Kregel argumenta que a interpretação do OCC dos "poderes incidentais" dos bancos nacionais "acabou eviscerando a Glass-Steagall".

O Continental Illinois Bank costuma receber o crédito pela emissão da primeira obrigação de dívida colateralizada (CDO) quando, em 1987, emitiu títulos que representam interesses em um pool de "empréstimos alavancados".

No final da década de 1980, o Citibank havia se tornado um grande fornecedor de hipotecas e cartões de crédito "subprime". Arthur Wilmarth argumentou que a capacidade de securitizar esses créditos encorajou os bancos a estender mais crédito "subprime". Wilmarth relatou que durante a década de 1990 os empréstimos de cartão de crédito aumentaram em um ritmo mais rápido para famílias de baixa renda do que para famílias de alta renda e que o volume de empréstimos hipotecários subprime quadruplicou de 1993 a 1999, antes de o GLBA entrar em vigor em 2000. Em 1995, Wilmarth observou que Os credores hipotecários bancários diferiam dos credores não bancários por reter "uma parte significativa de seus empréstimos hipotecários", em vez de securitizar toda a exposição. Wilmarth também compartilhou a preocupação do regulador bancário de que os bancos comerciais venderam seus "melhores ativos" em securitizações e retiveram seus ativos mais arriscados.

Conduítes ABCP e SIVs

No início da década de 1980, os bancos comerciais estabeleceram conduits de papel comercial garantido por ativos (conduits ABCP) para financiar contas a receber de clientes corporativos. O conduíte ABCP comprou recebíveis do cliente do banco e emitiu commercial papers lastreados em ativos para financiar essa compra. O banco "aconselhando" o conduto ABCP forneceu compromissos de empréstimo e "melhorias de crédito" que apoiaram o reembolso do papel comercial. Como o conduíte ABCP era de propriedade de um terceiro não relacionado ao banco, ele não era afiliado do banco. Por meio dos conduítes ABCP, os bancos poderiam obter "receitas de tarifas" e atender às "necessidades de crédito dos clientes" sem "a necessidade de manter o montante de capital que seria necessário se os empréstimos fossem concedidos diretamente" a esses clientes.

No final da década de 1980, o Citibank havia estabelecido canais ABCP para comprar títulos. Esses conduítes ficaram conhecidos como veículos de investimento estruturados (SIVs). A oportunidade de " arbitragem " do SIV era ganhar a diferença entre os juros ganhos nos títulos que comprou e os juros que pagou no ABCP e outros títulos que emitiu para financiar essas compras.

Derivativos OTC, incluindo credit default swaps

No início da década de 1980, os bancos comerciais começaram a fazer " swaps " de taxas de juros e câmbio com os clientes. Esse mercado de " derivativos de venda livre " cresceu dramaticamente nas décadas de 1980 e 1990.

Em 1996, o OCC emitiu "diretrizes" para o uso de " swaps de inadimplência " e outros " derivativos de crédito " pelos bancos nacionais . Os bancos entraram em "swaps de inadimplência de crédito" para se proteger contra inadimplências nos empréstimos. Posteriormente, os bancos realizaram tais trocas para se proteger contra inadimplência nos títulos. Os bancos agiram tanto como "negociantes" no fornecimento de tal proteção (ou "exposição" especulativa) aos clientes e como "hedgers" ou "especuladores" para cobrir (ou criar) suas próprias exposições a tais riscos.

Os bancos comerciais se tornaram os maiores negociantes de swaps e outros derivativos de balcão. Os reguladores bancários determinaram que os swaps (incluindo os swaps de inadimplência de crédito) faziam parte do "negócio do setor bancário", e não "títulos" de acordo com a Lei Glass-Steagall.

Os bancos comerciais fizeram trocas que replicaram parte ou toda a economia dos títulos reais. Os reguladores acabaram determinando que os bancos poderiam até comprar e vender títulos patrimoniais para "proteger" essa atividade. Jan Kregel argumenta que a aprovação do OCC de atividades de derivativos bancários sob "poderes incidentais" bancários constituiu uma "reversão completa da intenção original de impedir os bancos de negociar com títulos por sua própria conta".

Desenvolvimentos de Glass – Steagall de 1995 até Gramm – Leach – Bliley Act

Suporte de Leach e Rubin para "revogação" de Glass – Steagall; precisa abordar as "realidades do mercado"

Em 4 de janeiro de 1995, o novo Presidente do Comitê Bancário da Câmara, Representante James A. Leach (R-IA), apresentou um projeto de lei para revogar as Seções 20 e 32 de Glass-Steagall. Depois de ser confirmado como Secretário do Tesouro , Robert Rubin anunciou em 28 de fevereiro de 1995, que a administração Clinton apoiou a revogação Glass-Steagall. Repetindo temas da década de 1980, Leach afirmou que Glass – Steagall estava "fora de sincronia com a realidade" e Rubin argumentou que "agora é hora de as leis refletirem as mudanças no sistema financeiro mundial".

Leach e Rubin expressaram uma visão amplamente compartilhada de que Glass – Steagall era "obsoleto" ou "desatualizado". Conforme descrito acima, o senador Proxmire e o representante Markey (apesar de seu apoio de longa data a Glass – Steagall) já haviam expressado a mesma conclusão. Com sua reputação de ser "conservador" na expansão das atividades bancárias, o ex-presidente do Conselho do Federal Reserve, Paul Volcker, continuou sendo um comentarista influente nas propostas legislativas para permitir tais atividades. Volcker continuou a testemunhar ao Congresso em oposição a permitir que os bancos se afiliem a empresas comerciais e a favor da revogação das Seções 20 e 32 da Glass-Steagall como parte da "racionalização" do envolvimento dos bancos nos mercados de títulos. Apoiando os argumentos de Leach e Rubin, Volcker testemunhou que a falta de ação do Congresso forçou os reguladores bancários e os tribunais a "apanharem" os desenvolvimentos do mercado "às vezes esticando as interpretações estabelecidas da lei além do reconhecimento". Em 1997, Volcker testemunhou que isso significava que a "separação Glass-Steagall dos bancos comerciais e de investimento está quase acabando" e que essa "acomodação e adaptação foram necessárias e desejáveis". Ele afirmou, no entanto, que a "abordagem ad hoc" criou "resultados desiguais" que criaram "disputas quase intermináveis ​​nos tribunais" e uma "posição cada vez mais vantajosa competitivamente" para "alguns setores da indústria de serviços financeiros e instituições específicas". Semelhante ao GAO em 1988 e o Representante Markey em 1990, Volcker pediu que o Congresso "forneça uma liderança clara e decisiva que reflita não os apelos paroquiais, mas o interesse nacional".

Refletindo os desenvolvimentos regulatórios que Volcker observou, os setores de banco comercial e de investimento reverteram amplamente suas posições tradicionais do Glass – Steagall. Ao longo da década de 1990 (e particularmente em 1996), as firmas de banco comercial ficaram satisfeitas com a situação regulatória descrita por Volcker. Eles temiam que a legislação de "modernização financeira" pudesse trazer uma mudança indesejável. As firmas de valores mobiliários passaram a ver a Glass – Steagall mais como uma barreira à expansão de suas próprias atividades de banco comercial do que como proteção contra a concorrência dos bancos comerciais. A indústria de valores mobiliários tornou-se uma defensora da "modernização financeira" que abriria uma "via de mão dupla" para as corretoras de valores entrarem no banco comercial.

Status dos argumentos da década de 1980

Embora a necessidade de criar uma estrutura legal para as atividades de títulos bancários existentes tenha se tornado um tema dominante para a legislação de "modernização financeira" apoiada por Leach, Rubin, Volcker e outros, depois que o GLBA revogou as Seções 20 e 32 do Glass – Steagall em 1999, comentaristas identificou quatro argumentos principais para a revogação: (1) aumento das economias de escala e escopo, (2) redução do risco por meio da diversificação de atividades, (3) maior conveniência e menor custo para os consumidores e (4) maior capacidade das empresas financeiras dos EUA de competir com empresas estrangeiras.

Em 1995, entretanto, algumas dessas preocupações (que foram identificadas pelo Serviço de Pesquisa do Congresso em 1987) pareciam menos importantes. À medida que os bancos japoneses declinavam e os bancos sediados nos Estados Unidos eram mais lucrativos, a "competitividade internacional" não parecia ser uma questão urgente. As classificações internacionais de bancos por tamanho também pareceram menos importantes quando, como Alan Greenspan observou mais tarde, "a pesquisa do Federal Reserve não conseguiu encontrar economias de escala no setor bancário além de um tamanho modesto". Ainda assim, os defensores da "modernização financeira" continuaram a apontar para a combinação de bancos comerciais e de investimento em quase todos os outros países como um argumento para "modernização", incluindo a "revogação" de Glass-Steagall.

Da mesma forma, a falência da Sears Financial Network e de outros "supermercados financeiros" não bancários que pareciam ameaçar os bancos comerciais na década de 1980 minou o argumento de que os conglomerados financeiros seriam mais eficientes do que as empresas financeiras "especializadas". Os críticos questionaram os "benefícios da diversificação" de combinar as atividades de banco comercial e de investimento. Alguns questionaram se a maior variabilidade dos retornos no banco de investimento estabilizaria as firmas de banco comercial por meio de "correlação negativa" (ou seja, desacelerações cíclicas nos bancos comerciais e de investimento ocorrendo em momentos diferentes) ou, em vez disso, aumentaria a probabilidade de falência do banco como um todo. Outros questionaram se quaisquer benefícios teóricos em manter uma "carteira de investimentos" passiva combinando bancos comerciais e de investimento seriam perdidos no gerenciamento da combinação real de tais atividades. Os críticos também argumentaram que as firmas de bancos comerciais e de investimento especializadas e altamente competitivas eram mais eficientes em mercados globais competitivos.

No final da década de 1980, John H. Boyd, membro da equipe do Federal Reserve Bank de Minneapolis , questionou sistematicamente o valor do tamanho e da diversificação de produtos bancários. Em 1999, enquanto o Congresso estava considerando a legislação que se tornaria o GLBA, ele publicou um ensaio argumentando que o "risco moral" criado por considerações de seguro de depósito , grande demais para falir (TBTF) e outros apoios governamentais para o setor bancário deveriam ser resolvidos antes do banco comercial as empresas poderiam receber poderes de "banco universal". Embora o ensaio de Boyd de 1999 fosse direcionado ao "sistema bancário universal", que permitia que os bancos comerciais possuíssem participações acionárias em empresas não financeiras (ou seja, "empresas comerciais"), o ensaio foi interpretado de forma mais ampla para significar que "expandir os poderes dos bancos, Por exemplo, permitir que empresas não bancárias se afiliem a bancos, antes de empreender reformas que limitem a cobertura do tipo TBTF para credores bancários não segurados, é colocar a 'carroça na frente dos bois'. "

Apesar desses argumentos, os defensores da "modernização financeira" previram que consumidores e empresas desfrutariam de economia de custos e maior comodidade no recebimento de serviços financeiros de "firmas de serviços financeiros" integrados.

Depois que o GLBA revogou as Seções 20 e 32, os comentaristas também notaram a importância dos ataques acadêmicos às justificativas históricas para Glass – Steagall como apoio aos esforços de revogação. Ao longo da década de 1990, os estudiosos continuaram a produzir estudos empíricos concluindo que a subscrição de afiliadas de bancos comerciais antes da Glass – Steagall não havia demonstrado os "conflitos de interesse" e outros defeitos alegados pelos proponentes da Glass – Steagall. No final da década de 1990, existia um "consenso acadêmico notavelmente amplo" de que Glass-Steagall havia sido "totalmente desacreditado".

Embora tenha rejeitado esta bolsa, Martin Mayer escreveu em 1997 que desde o final dos anos 1980 estava "claro" que continuar as proibições de Glass-Steagall era apenas "permitir que um punhado de grandes casas de investimento e fundos de hedge cobrassem aluguéis de monopólio por seus serviços sem protegendo a América corporativa, os investidores ou os bancos. " Hyman Minsky , que contestou os benefícios do "sistema bancário universal", escreveu em 1995 um testemunho preparado para o Congresso de que "a revogação da Lei Glass-Steagall, por si só, não beneficiaria nem prejudicaria a economia dos Estados Unidos em qualquer extensão significativa". Em 1974, Mayer citou Minsky afirmando que uma comissão presidencial de 1971 (a "Comissão de Caça") estava repetindo os erros da história quando propôs relaxar Glass-Steagall e outras legislações dos anos 1930.

Com comentaristas bancários como Mayer e Minsky não mais se opondo à revogação da Glass-Steagall, os defensores do desenvolvimento comunitário e do consumidor se tornaram os críticos mais proeminentes da revogação e da "modernização" financeira em geral. Helen Garten argumentou que a regulação bancária tornou-se dominada por questões de "consumidor", que produziram "um mercado atacadista sofisticado e amplamente não regulado e um mercado consumidor varejista altamente regulado". Na década de 1980, o Representante Fernand St. Germain (D-RI), como presidente do Comitê Bancário da Câmara, procurou vincular qualquer reforma Glass-Steagall aos requisitos de serviços bancários gratuitos ou de custo reduzido para idosos e pobres. Representantes democratas e senadores fizeram apelos semelhantes na década de 1990. Durante as audiências no Congresso para considerar os vários projetos de lei de Leach para revogar as Seções 20 e 32, os defensores do desenvolvimento comunitário e do consumidor alertaram contra a concentração de "poder econômico" que resultaria da permissão de "conglomerados financeiros" e argumentaram que qualquer revogação das Seções 20 e 32 deveria exigem maiores proteções ao consumidor, particularmente serviços gratuitos ou de baixo custo ao consumidor, e maiores requisitos de reinvestimento da comunidade.

Projeto de lei de lixiviação de 1995 reprovado; expansão das atividades afiliadas da Seção 20; fusão da Travellers e Citicorp

Em 1995, a capacidade dos bancos de vender seguros era mais controversa do que a "revogação" da Glass-Steagall. O representante Leach tentou evitar conflito com a indústria de seguros, produzindo um projeto de lei de "modernização" limitado que revogou as Seções 20 e 32 da Glass – Steagall, mas não alterou a regulamentação das atividades de seguro bancário. Os esforços de Leach para separar os poderes dos seguros dos valores mobiliários fracassaram quando o lobby do agente de seguros insistiu que qualquer reforma da lei bancária incluísse limites às vendas bancárias de seguros.

Semelhante ao senador Proxmire em 1988, o deputado Leach respondeu à inação da Câmara sobre seu projeto de "revogação" de Glass-Steagall redigindo o Conselho do Federal Reserve em junho de 1996, incentivando-o a aumentar o limite da receita não qualificada de bancos afiliados da Seção 20. Quando o Federal Reserve Board aumentou o limite para 25% em dezembro de 1996, o Conselho observou que a Securities Industry Association (SIA) havia reclamado que isso significaria que até mesmo as maiores corretoras de títulos de Wall Street poderiam afiliar-se a bancos comerciais.

A previsão da SIA provou ser precisa dois anos depois, quando o Federal Reserve Board aplicou o teste de receita de 25% do banco inelegível ao aprovar o Salomon Smith Barney (SSB) como afiliado do Citibank por meio da fusão da Travelers e do Citicorp para formar a holding bancária do Citigroup . O Conselho observou que, embora o SSB fosse uma das maiores corretoras de valores dos Estados Unidos, menos de 25% de sua receita era "inelegível para o banco". O Citigroup só poderia continuar a possuir o negócio de subscrição de seguros da Travelers por dois (ou, com a aprovação do Conselho, cinco) anos, a menos que a Lei da Bank Holding Company fosse alterada (como foi por meio do GLBA) para permitir afiliações entre bancos e subscritores de bens, acidentes e seguro de vida. A propriedade do SSB pelo Citigroup, no entanto, foi permitida sem qualquer alteração da lei de acordo com as regras existentes de afiliados da Seção 20 do Federal Reserve Board.

Em 2003, Charles Geisst, um apoiador do Glass-Steagall, disse ao Frontline que as ordens da Seção 20 do Conselho do Federal Reserve significavam que o Federal Reserve "se livrou da Lei Glass-Steagall". O ex-vice-presidente do Conselho do Federal Reserve, Alan Blinder, concordou que a ação de 1996 para aumentar os limites de receita "inelegíveis para bancos" foi a "revogação tácita" do Glass-Steagall, mas argumentou "que o mercado praticamente revogou o Glass-Steagall, de qualquer maneira".

Pouco depois de aprovar a fusão do Citicorp e da Travelers, o Federal Reserve Board anunciou sua intenção de eliminar os 28 "firewalls" que exigiam a separação das afiliadas da Seção 20 de seu banco afiliado e substituí-los por "padrões operacionais" baseados em 8 dos firewalls . A mudança permitiu que os bancos emprestassem para financiar compras e, de outra forma, fornecessem suporte de crédito a títulos subscritos por suas afiliadas da Seção 20. Isso deixou as Seções 23A do Federal Reserve Act (que se originou no Banking Act de 1933 e regulamentou as extensões de crédito entre um banco e qualquer afiliada não bancária) e 23B (que exigia que todas as transações entre um banco e suas afiliadas não bancárias fossem "à distância" termos de mercado) como as principais restrições aos bancos que fornecem crédito às afiliadas da Seção 20 ou a títulos subscritos por essas afiliadas. As Seções 23A e B permaneceram as principais restrições aos bancos comerciais que estendem crédito a afiliadas de valores mobiliários, ou a valores mobiliários subscritos por tais afiliadas, depois que o GLBA revogou as Seções 20 e 32 do Glass – Steagall.

Desenvolvimentos legislativos de 1997-98: afiliações comerciais e Lei de Reinvestimento da Comunidade

Em 1997, o Representante Leach novamente patrocinou um projeto de lei para revogar as Seções 20 e 32 da Glass-Steagall. No início, a principal controvérsia era se permitir afiliações limitadas entre firmas comerciais e bancos comerciais. Firmas de valores mobiliários (e outras firmas de serviços financeiros) reclamaram que, a menos que pudessem manter suas afiliações com firmas comerciais (o que o Bank Holding Company Act proíbe para um banco comercial), não seriam capazes de competir igualmente com os bancos comerciais. O governo Clinton propôs que o Congresso permitisse uma pequena "cesta" de receita comercial para holdings bancárias ou que retivesse a "brecha de economia unitária" que permitia a uma empresa comercial possuir uma única poupança e empréstimo. O representante Leach, o membro de classificação do Comitê Bancário da Câmara, Henry Gonzalez (D-TX), e o ex-presidente do Conselho do Federal Reserve, Paul Volcker, se opuseram a tais afiliações comerciais.

Enquanto isso, em 1997 , o Presidente do Comitê Bancário do Senado, relatado pelo Congressional Quarterly , Al D'Amato (R-NY), rejeitou a pressão do Departamento do Tesouro para produzir um projeto de modernização financeira porque as empresas bancárias (como o Citicorp) estavam satisfeitas com as vantagens competitivas que haviam recebido de ações regulatórias e não estavam realmente interessados ​​em reformas legislativas. Refletindo o processo que Paul Volcker havia descrito, enquanto a legislação de reforma financeira era considerada ao longo de 1997 e início de 1998, o Congressional Quarterly relatou como diferentes grupos de interesses bloquearam a legislação e buscaram vantagens regulatórias.

O "projeto de lei de compromisso" que a liderança republicana da Câmara procurou levar a votação em março de 1998 foi contestado pelo setor de bancos comerciais por favorecer os setores de títulos e seguros. A liderança republicana da Câmara retirou o projeto em resposta à oposição do setor bancário, mas prometeu trazê-lo de volta quando o Congresso voltasse do recesso. Os comentaristas descrevem o anúncio da fusão de 6 de abril de 1998 entre a Travelers e o Citicorp como o catalisador para a Câmara aprovar esse projeto por uma única votação (214-213) em 13 de maio de 1998. O Citicorp, que se opôs ao projeto em março, mudou seu posição de apoiar o projeto de lei junto com as poucas outras grandes firmas de banco comercial que o apoiaram em março para melhorar sua capacidade de competir com "bancos estrangeiros".

A administração Clinton emitiu uma ameaça de veto à aprovação do projeto de lei na Câmara, em parte porque o projeto eliminaria "o direito de longa data das sociedades controladoras de economia unitária de se envolverem em qualquer negócio legal", mas principalmente porque o projeto exigia que os bancos nacionais conduzissem atividades expandidas por meio subsidiárias da holding em vez das "subsidiárias operacionais" do banco autorizadas pelo OCC em 1996.

Em 11 de setembro de 1998, o Comitê Bancário do Senado aprovou um projeto de lei bipartidário com apoio unânime dos membros democratas que, como o projeto aprovado pela Câmara, teria revogado as Seções 20 e 32 de Glass-Steagall. O projeto foi bloqueado da consideração do Senado pelos dois do Comitê membros dissidentes (Phil Gramm (R-TX) e Richard Shelby (R-AL)), que argumentaram que ele expandiu a Lei de Reinvestimento da Comunidade (CRA). Quatro senadores democratas (Byron Dorgan (D-ND), Russell Feingold (D-WI), Barbara Mikulski (D-MD) e Paul Wellstone (D-MN)) declararam que se opõem ao projeto de lei para sua revogação das Seções 20 e 32 .

Lei Gramm-Leach-Bliley de 1999

Em 1999, as principais questões enfrentadas pela nova lei de Leach para revogar as Seções 20 e 32 foram (1) se as subsidiárias bancárias ("subsidiárias operacionais") ou apenas as afiliadas não bancárias poderiam exercer novos títulos e outros poderes e (2) como o CRA se aplicaria às novas "holdings financeiras" que teriam tais poderes ampliados. A administração Clinton concordou com o representante Leach em apoiar "a separação contínua entre bancos e comércio".

O Comitê Bancário do Senado aprovou em linha reta de 11 a 9 votos um projeto de lei (S. 900) patrocinado pelo senador Gramm que teria revogado as Seções 20 e 32 de Glass-Steagall e que não continha as disposições do CRA no projeto de lei de 1998 do Comitê. Os nove senadores democratas dissidentes, junto com o líder da minoria no Senado Thomas Daschle (D-SD), propuseram como alternativa (S. 753) o texto do projeto de lei do Comitê de 1998 com suas disposições do CRA e a revogação das Seções 20 e 32, modificado para fornecer maior permissão para "subsidiárias operacionais", conforme solicitado pelo Departamento do Tesouro. Por meio de uma votação partidária de 54-44 em 6 de maio de 1999 (com o senador Fritz Hollings (D-SC) fornecendo o único voto de apoio do senador democrata), o Senado aprovou o S. 900. No dia anterior, os republicanos do Senado venceram (em um 54 -43 voto) uma emenda patrocinada pelos democratas ao S. 900 que teria substituído o texto do S. 753 (também prevendo a revogação das Seções 20 e 32 de Glass – Steagall).

Em 1 de julho de 1999, a Câmara dos Representantes aprovou (em uma votação bipartidária 343-86) um projeto de lei (HR 10) que revogava as Seções 20 e 32. A administração Clinton emitiu uma declaração apoiando o HR 10 porque (ao contrário do Senado aprovou o S. 900) aceitou o CRA do projeto de lei e as disposições da subsidiária operacional.

Em 13 de outubro de 1999, o Federal Reserve e o Departamento do Tesouro concordaram que subsidiárias diretas de bancos nacionais ("subsidiárias financeiras") poderiam realizar atividades de títulos, mas que as holdings bancárias precisariam se envolver em atividades de banco mercantil, seguros e desenvolvimento imobiliário através de uma holding, não de um banco, subsidiárias. Em 22 de outubro de 1999, o senador Gramm e a administração Clinton concordaram que uma holding bancária só poderia se tornar uma "holding financeira" (e, assim, desfrutar da nova autoridade para se afiliar a seguradoras e seguradoras) se todas as suas subsidiárias bancárias tivessem pelo menos um classificação CRA "satisfatória".

Após esses compromissos, um Comitê conjunto do Senado e da Conferência da Câmara relatou uma versão final do S. 900 que foi aprovada em 4 de novembro de 1999, pela Câmara em uma votação de 362-57 e pelo Senado em uma votação de 90-8 . O presidente Clinton sancionou o projeto de lei em 12 de novembro de 1999, como a Lei de Modernização Financeira Gramm-Leach-Bliley de 1999 (GLBA).

O GLBA revogou as Seções 20 e 32 da Lei Glass-Steagall, não as Seções 16 e 21. O GLBA também alterou a Seção 16 para permitir que bancos comerciais "bem capitalizados" subscrevam títulos de receita municipal (ou seja, títulos de obrigações não gerais), como aprovado pela primeira vez pelo Senado em 1967. Caso contrário, as Seções 16 e 21 permaneceram em vigor, regulando as atividades diretas de títulos dos bancos e proibindo as corretoras de títulos de receber depósitos.

Depois de 11 de março de 2000, as holdings bancárias puderam expandir suas atividades de títulos e seguros tornando-se "holdings financeiras".

Rescaldo da revogação

Consulte o artigo principal, Glass – Steagall: Aftermath of repeal , que tem seções para o seguinte:

O artigo acima também contém informações sobre proposta de reconstituição ou propostas alternativas que terão o mesmo efeito ou um efeito de restabelecimento parcial.

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Referências

Veja também a lista de referências (citações) no artigo principal, Glass – Steagall_Act .