Alto Comissário para as Minorias Nacionais - High Commissioner on National Minorities

Criado em 8 de julho de 1992 pela Reunião de Cúpula de Helsinque da Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa (CSCE), agora conhecida como Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), o Alto Comissariado para as Minorias Nacionais (HCNM) é encarregado de identificar e buscar a resolução antecipada de tensões étnicas que possam colocar em risco a paz, a estabilidade ou as relações amistosas entre e dentro dos estados participantes da OSCE. O HCNM concentra-se na área de OSCE e alertará a Organização onde uma situação tem potencial para se transformar em um conflito. A Organização consiste em 57 Estados participantes na América do Norte, Europa e Ásia. O estabelecimento do HCNM é geralmente considerado uma “história de sucesso” e um instrumento útil de prevenção de conflitos.

História

A criação do cargo de HCNM teve relação direta com a conjuntura política do início da década de 1990. As Guerras Iugoslavas foram conflitos étnicos que eclodiram após a queda do Muro de Berlim e do comunismo, e que acabou resultando na divisão do país. Os esforços da CSCE, da União Europeia e das Nações Unidas falharam em trazer a paz. A frustração por não ser capaz de evitar uma tragédia humana tão devastadora levou o governo da Holanda a propor o cargo de HCNM. Este escritório teria como objetivo prevenir conflitos baseados em tensões com minorias étnicas. No que diz respeito à tragédia iugoslava, os esforços internacionais foram considerados fracassados ​​devido ao conhecimento limitado dos mediadores internacionais sobre a situação étnica. Freqüentemente, isso significava que as tensões aumentavam porque a comunidade internacional não entendia totalmente as questões em jogo. Além disso, qualquer ajuda internacional fornecida chegou tarde demais. Foi reconhecido que tais tensões devem ser identificadas e tratadas o mais cedo possível, a fim de evitar a escalada para um conflito sem fim. O conflito iugoslavo também deixou claro que muitos conflitos em todo o mundo estavam enraizados em tensões envolvendo minorias nacionais. Foi neste contexto que foi apresentada a proposta de mandato do HCNM.

Oposição à proposta

Muitas preocupações foram levantadas em relação ao modelo apresentado pela Holanda. Como resultado, várias restrições importantes ao papel do HCNM foram implementadas no mandato.

Os Estados discordaram sobre se os direitos das minorias nacionais eram direitos individuais ou de grupo. Em última análise, houve uma exclusão clara de casos individuais por meio do parágrafo 5 (c) do mandato do HCNM. Isso proíbe o Alto Comissário de considerar “violações dos compromissos da CSCE no que diz respeito a uma pessoa individual pertencente a uma minoria nacional”. Muitos estados temiam que o HCNM se tornasse uma espécie de " ombudsman " para as minorias nacionais. O objetivo do escritório não era criar um novo instrumento de direitos humanos, mas criar uma ferramenta de prevenção de conflitos. Isso foi enfatizado no título do cargo: o Alto Comissariado para as Minorias Nacionais, não para as Minorias Nacionais.

Muitos estados também se opuseram fortemente ao envolvimento do HCNM em casos de terrorismo. Como resultado, o HCNM foi proibido de considerar 'questões de minorias nacionais em situações que envolvam atos organizados de terrorismo'. A comunidade internacional decidiu ainda que o HCNM não deve ser capaz de 'comunicar-se com e (...) reconhecer comunicações de qualquer pessoa ou organização que pratique ou tolere publicamente o terrorismo ou a violência'. Em alguns casos, essa cláusula tornou-se uma forma de os estados proibirem o HCNM de interferir nos problemas de suas minorias.

Ambiguidade no mandato

O mandato do HCNM, conforme definido na reunião da Cúpula de Helsinque em 1992, continha muitas ambigüidades, a mais significativa das quais é a definição de “minorias nacionais”. Nenhuma orientação clara foi dada no mandato sobre como interpretar este termo. Isso ocorreu principalmente porque os estados participantes da CSCE não conseguiram chegar a um acordo sobre a definição de "minorias nacionais" e, portanto, optaram por não fornecer nenhuma definição.

O primeiro Alto Comissário, Max van der Stoel , concentrou-se em esclarecer e definir seu mandato. Ele fez isso consultando muitos especialistas em direitos das minorias e direito internacional e, assim, desenvolvendo um conjunto de diretrizes e práticas para superar as ambigüidades do mandato. Por meio do mandato amplamente definido, ele foi capaz de abordar a função da melhor maneira que achou adequado. A abordagem adotada por van der Stoel veio definir como seus sucessores abordaram o papel também. Sua definição de “minorias nacionais” tinha três elementos diferentes. Em primeiro lugar, uma minoria nacional poderia ser distinguida do resto da sociedade por meio de características linguísticas, étnicas ou culturais. Em segundo lugar, essa minoria esforçou-se por proteger e fortalecer as características que constituíam a sua identidade. Finalmente, ele fez referência ao parágrafo 32 do Documento de Copenhague da CSCE de 1990, que enfatizou que ser parte de uma minoria nacional era uma escolha individual de uma pessoa. Na abordagem adotada por van der Stoel e seus sucessores, não há exigência de que uma minoria nacional seja uma minoria numérica na população. Em muitos casos, uma minoria nacional será a maioria em certos países ou regiões.

Função

O principal papel do HCNM é identificar e abordar tensões envolvendo minorias nacionais que podem se transformar em um conflito. Isso envolve um “alerta antecipado” de conflito potencial seguido por uma “ação antecipada” para dissolver as tensões. O mandato autoriza o HCNM a avaliar 'o papel das partes diretamente envolvidas, a natureza das tensões e desenvolvimentos recentes e, quando possível, as consequências potenciais para a paz e estabilidade na área da OSCE'. Seu papel mais importante não é necessariamente resolver completamente todos os conflitos potenciais, mas sim gerenciá-los de forma que a tensão entre os grupos não aumente, mas diminua. Isso envolve mediação, bem como a introdução de soluções sustentáveis.

Em última análise, o papel do Alto Comissário é de diplomacia preventiva. Ela deve fornecer avisos antecipados de tensões crescentes, bem como ações antecipadas para evitar qualquer escalada futura. Podem surgir tensões entre diferentes grupos sociais devido a uma variedade de elementos, como etnia, religião ou idioma. O HCNM trabalha para superar essas tensões e rumo à coesão social, antes que essas tensões se transformem em conflitos. O primeiro HCNM, Max van der Stoel, observou que o HCNM deve ter como objetivo evitar que as disputas surjam em conflitos armados, mas também deve entender que em alguns casos a situação pode ir além do âmbito da diplomacia preventiva. Onde os conflitos só podem ser resolvidos a longo prazo, uma abordagem mais abrangente deve ser adotada. Isso pode resultar na emissão de um aviso prévio pela Alta Comissária ao Conselho Permanente, juntamente com um pedido para que a OSCE emita um mandato "ad hoc" para a prevenção tardia do conflito. Um aviso de alerta precoce ao abrigo do n.º 15 do mandato só foi emitido uma vez antes, no que diz respeito à crise do Kosovo de 1999.

A fim de promover a coesão social, o HCNM deve fornecer aconselhamento e tomar ações que sejam específicas ao contexto. Uma pesquisa significativa deve ser realizada sobre a sociedade específica e grupos étnicos envolvidos, a fim de responder eficazmente à situação. Van der Stoel sempre se preparou extensivamente para qualquer envolvimento do estado, muitas vezes organizando um workshop de um ou dois dias com os principais especialistas em várias áreas relevantes. A importância desta abordagem surgiu devido aos fracassos da comunidade internacional durante as Guerras Iugoslavas, onde a falta de compreensão sobre a situação étnica por parte dos mediadores internacionais muitas vezes levou a um agravamento da situação.

O trabalho realizado pelos Altos Comissários desde o início da função é considerado um grande sucesso. A função requer conhecimentos, ferramentas e experiência no monitoramento de situações de potencial tensão, bem como no reconhecimento de sinais de escalada. Tal conhecimento e habilidade são inestimáveis ​​no que diz respeito à prevenção de conflitos envolvendo minorias, porque essas situações são frequentemente muito precárias e complexas. Nenhuma tensão interétnica é igual e cada uma envolverá diferentes fatores e influências históricas e culturais. Há, portanto, uma necessidade clara de um escritório dedicado, especializado e focado nas questões das minorias.

Métodos usados ​​na prevenção de conflitos

O HCNM emprega várias técnicas diferentes para atingir seu propósito de prevenção de conflitos. O Alto Comissário trabalha em estreita colaboração com o estado específico envolvido e com os líderes das partes relevantes. Embora o HCNM, em última análise, não possa impor nenhuma ação obrigatória, há muitas maneiras pelas quais o HCNM pode ajudar na situação.

O Alto Comissário ajudará na prevenção de uma escalada de conflito, introduzindo um padrão mínimo de direitos das minorias, que deve ser defendido pelo estado e outros atores majoritários. Ela também pode ajudar na implementação desses padrões e ajudá-los a se tornarem a norma naquele estado. Existem sete conjuntos de recomendações temáticas que podem fornecer uma plataforma para melhores relações interétnicas e ajudar a reduzir a tensão. Isso inclui recomendações sobre educação, direitos linguísticos, participação, estado de parentesco, policiamento em sociedades multiétnicas, línguas minoritárias na mídia de radiodifusão e integração e prevenção de conflitos. O HCNM freqüentemente recomenda que os estados tomem medidas para proteger as línguas minoritárias, pois esta é uma das principais causas da tensão interétnica. No entanto, a OSCE e o HCNM também promovem uma política de integração, que visa um equilíbrio entre a proteção da cultura minoritária e o desenvolvimento de uma identidade comum abrangente. Isso envolve políticas de integração como o incentivo ao aprendizado da língua do estado. O Alto Comissário também promove a educação de línguas minoritárias nacionais e práticas religiosas como forma de prevenir conflitos. Esta é uma forma de fomentar a valorização da diversidade entre as comunidades e também de dissolver estereótipos sobre determinados grupos étnicos.

O HCNM também se concentrará em melhorar a comunicação entre as partes envolvidas, incluindo líderes do estado e líderes dos grupos nacionais adversários. Isso envolve auxiliar os processos de negociações e garantir a participação de todas as partes relevantes. Ao criar o papel, reconheceu-se que a causa mais frequente de relações interétnicas hostis era a comunicação insuficiente ou distorcida. O HCNM desempenha um papel importante no estabelecimento de linhas de comunicação eficazes antes que as relações hostis comecem a se desenvolver.

A fim de desenvolver uma sociedade pacífica, o Alto Comissário se esforça para garantir que todos os grupos minoritários estejam suficientemente envolvidos na vida pública e sejam representados de forma justa nos níveis nacional, regional e local. Ao garantir que os grupos minoritários estejam envolvidos nos processos de tomada de decisão e desfrutem de algum nível de influência, os estados podem evitar que esses grupos se tornem marginalizados. A participação ativa e efetiva também oferece soluções para grupos que sentem que seus direitos estão sendo violados e, ao fazê-lo, pode impedir que tais grupos busquem soluções de maneira mais violenta.

É importante ressaltar que todos os governos podem exercer o direito de recusa contra a participação da Alta Comissária e podem impedi-la de entrar no país. Em tal circunstância, o HCNM deve informar a OSCE.

Envolvimento na Ucrânia

O primeiro HCNM, Max van der Stoel, esteve envolvido com tensões interétnicas na Ucrânia entre uma importante minoria russa e o governo ucraniano de 1994 a 2001. Seu trabalho durante esse período foi considerado muito bem-sucedido na redução das tensões e na construção de soluções pacíficas. Este conflito foi multifacetado e enfatizou a importância de encontrar soluções duradouras na busca pela paz. Após a desintegração da URSS e da independência da Ucrânia em 1991, as tensões começaram a surgir enquanto a Ucrânia procurava estabelecer sua identidade. Em particular, essas relações difíceis foram causadas pelo domínio russo histórico sobre a Ucrânia, bem como pela prevalência da língua russa na vida ucraniana. Embora o HCNM não tenha sido o único ator influente na gestão e resolução dessas questões, ele desempenhou um papel fundamental no estabelecimento de um movimento em direção à paz.

A flexibilidade do mandato do HCNM e a natureza da função permitiram que van der Stoel se envolvesse nas tensões na Ucrânia desde o início. Ele foi capaz de elaborar uma abordagem diplomática e criativa para lidar com as questões precárias que surgiram naquela fase. O sucesso de seu trabalho é creditado em grande parte à sua capacidade de construir uma relação de confiança com as partes envolvidas e de abordar todas as questões com base na imparcialidade.

O HCNM foi convidado a ir à Ucrânia pelo governo em fevereiro de 1994. Naquela época, havia várias questões das minorias que estavam causando tensão. O HCNM esteve envolvido na gestão das relações entre a minoria russa e a maioria ucraniana, o status da Crimeia na Ucrânia e o reassentamento dos tártaros da Crimeia . É importante ressaltar que a descida para um conflito violento foi evitada em todas as áreas. No entanto, embora o trabalho do HCNM tenha sido amplamente bem-sucedido, ele também expôs as limitações da função. O governo ucraniano não estava disposto a implementar a maioria de suas recomendações, embora estivesse consistentemente disposto a se envolver com o HCNM. Portanto, embora o HCNM em última análise tenha desempenhado um papel crítico na prevenção de conflitos na Ucrânia, sua capacidade de garantir uma solução sustentável em todas as áreas de tensão era frequentemente limitada.

Comissários

Veja também

Referências

links externos